文/郭慶平 人(rén)民銀行副行長(cháng)

我國的(de)金融法律制度經過多(duō)年的(de)發展，形成了(le)以《中國人(rén)民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理(lǐ)法》《證券法》《證券投資基金法》《保險法》等基礎金融法律爲核心、以行政法規和(hé)規章(zhāng)規範性文件爲重要内容的(de)制度框架。現行金融法律制度結構基本合理(lǐ)、體系較爲完備，爲維護國家金融秩序、保障金融業穩健運行、支持經濟持續發展發揮了(le)重要作用(yòng)。但也(yě)要看到，随著(zhe)近年來(lái)我國金融業的(de)發展和(hé)金融改革的(de)深化(huà)，部分(fēn)金融法律法規已經難以适應當前金融業快(kuài)速發展和(hé)金融創新不斷加快(kuài)的(de)形勢，也(yě)存在不少立法空白亟待填補。因此，有必要繼續加強金融法制建設，使之成爲金融業改革與發展的(de)可(kě)靠保障。

                       現行金融法律制度面臨的(de)挑戰

近年來(lái)金融法律制度建設的(de)主要成就

近年來(lái)，根據“十二五”規劃和(hé)黨的(de)十八大(dà)，十八屆三中、四中全會精神，人(rén)民銀行和(hé)其他(tā)金融監督管理(lǐ)機構圍繞全面深化(huà)金融業改革開放、加快(kuài)完善金融市場(chǎng)體系的(de)目标，大(dà)力推進金融法律制度建設，成果顯著。

完善中央銀行履職法律制度，深化(huà)金融業改革

重大(dà)立法方面，2013年出台《征信業管理(lǐ)條例》，對(duì)征信機構的(de)設立條件和(hé)程序、征信業務基本規則、信息主體權益、金融信用(yòng)信息基礎數據庫的(de)運行規則等内容進行規定，解決了(le)征信業發展中無法可(kě)依的(de)問題，有利于規範征信機構、信息提供者和(hé)使用(yòng)者的(de)行爲，保護信息主體權益，推進社會信用(yòng)體系建設。2015年又出台《存款保險條例》，建立了(le)我國的(de)存款保險制度，明(míng)确了(le)被保險存款的(de)範圍、償付條件和(hé)限額、保費繳納主體和(hé)費率、基金的(de)運用(yòng)等規定，有利于完善我國金融安全網，更好地保護存款人(rén)利益，維護金融市場(chǎng)和(hé)公衆對(duì)我國銀行體系的(de)信心，進一步理(lǐ)順政府和(hé)市場(chǎng)的(de)關系，維護金融穩定，促進我國金融體系健康發展。

此外，人(rén)民銀行還(hái)發布了(le)一系列規章(zhāng)和(hé)規範性文件，推動金融業的(de)深化(huà)改革。推進利率市場(chǎng)化(huà)改革，健全中央銀行利率調控框架；完善人(rén)民币彙率形成機制，穩步實現人(rén)民币資本項目可(kě)兌換；加強人(rén)民币跨境使用(yòng)制度建設，簡化(huà)和(hé)便利跨境貿易人(rén)民币結算(suàn)，擴大(dà)人(rén)民币國際使用(yòng)；加強對(duì)銀行間市場(chǎng)的(de)管理(lǐ)，健全市場(chǎng)準入、交易結算(suàn)等制度，豐富債券市場(chǎng)發行主體類型和(hé)層次，擴大(dà)信貸資産證券化(huà)試點；針對(duì)非金融機構支付服務，尤其是網絡支付服務，出台了(le)一系列管理(lǐ)規定，完善了(le)與支付清算(suàn)業務有關的(de)支付系統運行及業務處理(lǐ)制度，規範了(le)銀行卡收單業務、支付機構客戶備付金存管等管理(lǐ)制度；完善征信機構管理(lǐ)和(hé)社會信用(yòng)體系建設相關制度；建立金融機構大(dà)額交易和(hé)可(kě)疑交易報告、客戶身份識别、洗錢風險評估、涉恐資産可(kě)疑交易報告和(hé)凍結等一系列法律制度，有效遏制和(hé)打擊了(le)洗錢及涉恐融資等違法犯罪活動。

加強銀行業監管制度建設，保障銀行業穩健經營

銀行業監督管理(lǐ)機構推動修訂《外資銀行管理(lǐ)條例》，放寬外資銀行準入和(hé)經營人(rén)民币業務的(de)條件，有利于更好發揮外資銀行的(de)積極作用(yòng)，提高(gāo)金融資源配置效率。完善銀行業監管規定，出台《商業銀行資本管理(lǐ)辦法（試行）》，加強商業銀行資本監管，維護銀行體系穩健運行。出台《中國銀監會關于鼓勵和(hé)引導民間資本進入銀行業的(de)實施意見》，對(duì)鼓勵和(hé)引導民間資本進入銀行業，加強對(duì)民間投資的(de)融資支持提出具體措施。制定《消費金融公司試點管理(lǐ)辦法》，擴大(dà)并規範消費金融公司試點。對(duì)中資銀行、外資銀行、農村(cūn)中小金融機構行政許可(kě)事項進行規範完善。

健全證券期貨業相關制度，促進資本市場(chǎng)有序運行

證券監督管理(lǐ)機構推動修訂《期貨交易管理(lǐ)條例》，明(míng)确了(le)期貨交易相關定義，删去了(le)有關變相期貨交易的(de)内容，明(míng)确未經批準不得(de)設立期貨交易場(chǎng)所或組織期貨交易活動。這(zhè)些修訂，有利于進一步明(míng)确清理(lǐ)整頓非法期貨交易活動的(de)法律依據，依法加強對(duì)期貨交易活動的(de)監管，促進期貨業的(de)進一步創新與發展。修訂《中華人(rén)民共和(hé)國證券投資基金法》，将非公開募集基金納入法律調整範圍，加強了(le)對(duì)基金管理(lǐ)人(rén)、股東、從業人(rén)員(yuán)的(de)監管。此舉有利于強化(huà)對(duì)非公開募集基金的(de)監管，規範證券投資基金業務，保護投資人(rén)利益，促進證券投資基金健康發展。針對(duì)證券公司、基金公司、期貨公司，證券監督管理(lǐ)機構出台了(le)關于機構監管和(hé)上市公司管理(lǐ)、證券發行交易、基金銷售管理(lǐ)、資産管理(lǐ)、信息披露、QFII、QDII等領域的(de)監管規定，加強證券期貨業機構管理(lǐ)和(hé)資本市場(chǎng)制度建設。

完善保險業法律規定，推動保險業健康發展

保險監督管理(lǐ)機構推進修訂《機動車交通(tōng)事故責任強制保險條例》，取消了(le)外資保險公司不得(de)經營機動車交強險的(de)限制，進一步放開了(le)我國保險業市場(chǎng)。出台《農業保險條例》，明(míng)确規定對(duì)符合規定的(de)農業保險給予保險費補貼、稅費優惠、财政支持建立大(dà)災風險分(fēn)散機制等多(duō)項政策支持，對(duì)農業保險合同、農業保險業務經營規則、防範農業保險經營風險作出了(le)諸多(duō)具體規定，旨在規範農業保險活動，提高(gāo)農業抗風險能力，穩定農業生産，保護農民利益。修訂《外資保險公司管理(lǐ)條例》，允許外國保險公司以人(rén)民币形式出資設立合資保險公司、獨資保險公司，此舉有利于深化(huà)保險業對(duì)外開放。保險監督管理(lǐ)機構還(hái)在保險公司資本管理(lǐ)、保險品種和(hé)業務、保險資金運用(yòng)、保險公司資産管理(lǐ)業務、保險銷售經紀等方面完善有關制度，促進保險業的(de)健康發展。

推動金融相關司法制度建設，支持金融業發展

最高(gāo)人(rén)民法院和(hé)最高(gāo)人(rén)民檢察院發布了(le)《最高(gāo)人(rén)民法院關于适用(yòng)〈中華人(rén)民共和(hé)國保險法〉若幹問題的(de)解釋（二）》《關于辦理(lǐ)内幕交易、洩露内幕信息刑事案件具體應用(yòng)法律若幹問題的(de)解釋》等一系列金融領域的(de)司法解釋，對(duì)于正确适用(yòng)保險法、打擊内幕交易和(hé)洩露内幕信息等違法犯罪行爲、支持清理(lǐ)整頓交易場(chǎng)所、化(huà)解民間借貸糾紛、審理(lǐ)金融創新涉訴案件和(hé)金融知識産權案件、保護金融信息安全等方面的(de)司法實踐工作具有重要的(de)指導意義。最高(gāo)人(rén)民法院還(hái)發布了(le)《最高(gāo)人(rén)民法院關于公布失信被執行人(rén)名單信息的(de)若幹規定》，建立人(rén)民法院公布失信被執行人(rén)名單信息制度，對(duì)社會信用(yòng)體系的(de)建設起到重要作用(yòng)。

現行金融法律制度面臨的(de)挑戰

目前的(de)金融法律制度中，已有部分(fēn)法律規範落後于實踐，部分(fēn)規定過于原則、可(kě)操作性不足，在一些領域還(hái)存在法律空白。從金融業改革發展的(de)整體制度設計上看，現階段金融法律制度在以下(xià)幾個(gè)方面面臨挑戰，需要不斷完善。

金融創新的(de)挑戰

黨中央和(hé)國務院明(míng)确提出，面對(duì)經濟發展新常态下(xià)的(de)趨勢變化(huà)和(hé)特點，必須深化(huà)體制機制改革，加快(kuài)實施創新驅動發展戰略。在金融領域，創新推動著(zhe)金融業态和(hé)格局的(de)不斷變化(huà)，也(yě)支持著(zhe)相關技術的(de)快(kuài)速進步。近年來(lái)，蓬勃發展的(de)支付、理(lǐ)财等業務，以及互聯網金融領域不斷湧現的(de)各種創新，充分(fēn)反映了(le)金融市場(chǎng)和(hé)實體經濟發展對(duì)于金融創新的(de)客觀需要。但是，面對(duì)富有活力的(de)金融創新，現行的(de)金融法律制度體系顯示出了(le)自己的(de)局限性，傳統的(de)自上而下(xià)的(de)金融創新發展模式和(hé)金融管制理(lǐ)念客觀上制約了(le)各類金融創新的(de)活力，部分(fēn)法律規定的(de)滞後對(duì)金融創新形成法律障礙。因此，必須秉持開放包容的(de)金融管理(lǐ)理(lǐ)念，盡快(kuài)修改不合理(lǐ)的(de)法律制度，爲金融機構創新金融産品和(hé)服務預留空間，支持金融新業态、新商業模式的(de)不斷湧現和(hé)發展，滿足實體經濟創新發展的(de)融資需求。同時(shí)，新的(de)法律法規又要體現規範管理(lǐ)、防範風險的(de)理(lǐ)念，确保金融創新業務健康發展，促進金融更好地服務實體經濟。

金融風險的(de)挑戰

金融是現代經濟的(de)核心，金融穩定是經濟平穩發展的(de)基礎。2008年爆發的(de)國際金融危機充分(fēn)體現了(le)金融風險對(duì)經濟造成的(de)嚴重後果。現行《中國人(rén)民銀行法》将維護金融穩定列爲立法目的(de)之一，明(míng)确規定人(rén)民銀行負有維護金融穩定的(de)職責，并規定爲維護金融穩定而可(kě)能采取的(de)檢查監督權，該理(lǐ)念在2003年修法時(shí)無疑是具有前瞻性的(de)。但十多(duō)年後的(de)今天，我國的(de)金融格局已經發生了(le)巨大(dà)變化(huà)，當年簡單勾勒出的(de)制度框架已無法保證央行履行維護金融穩定職責的(de)需要。主要問題在于，法律規定過于原則和(hé)抽象，對(duì)諸如系統性金融風險的(de)監測識别、系統性風險處置、問題金融機構的(de)救助、金融穩定再貸款制度等事關金融穩定的(de)重要事項沒有明(míng)确的(de)規定，也(yě)沒有制定出有效的(de)金融穩定工具和(hé)監管措施，可(kě)操作性不夠強，在實踐中難以有效實施。

　同時(shí)，此輪國際金融危機的(de)教訓充分(fēn)表明(míng)，盯住通(tōng)脹的(de)貨币政策和(hé)關注單一金融機構經營狀況的(de)微觀審慎監管無法有效防範整個(gè)金融體系的(de)系統性風險，迫切需要構建宏觀審慎管理(lǐ)制度框架，從宏觀角度關注并解決金融系統中順周期性、風險傳染、系統重要性機構等問題，以維護金融系統的(de)整體穩定。世界主要國家及地區(qū)在金融危機後普遍賦予了(le)中央銀行宏觀審慎管理(lǐ)職能或明(míng)确規定中央銀行在宏觀審慎管理(lǐ)中的(de)核心地位，并在法律中明(míng)确賦予中央銀行履行宏觀審慎管理(lǐ)職責所必需的(de)權力。目前《中國人(rén)民銀行法》及其他(tā)金融法律法規中并沒有明(míng)确我國宏觀審慎管理(lǐ)的(de)主管部門、管理(lǐ)的(de)外延以及管理(lǐ)工具。這(zhè)使得(de)構建我國金融宏觀審慎管理(lǐ)體制以及人(rén)民銀行推進相關工作缺乏法律支持。

市場(chǎng)發展的(de)挑戰

資本市場(chǎng)本身具有多(duō)層次的(de)特性，這(zhè)一特性體現在資本市場(chǎng)的(de)金融産品、投資者、發行方式、交易方式、交易場(chǎng)所等多(duō)個(gè)方面，并且根據不同的(de)維度有多(duō)種體現形式。可(kě)以說，金融創新主要就是在資本市場(chǎng)原有層次的(de)基礎上再不斷細分(fēn)出新的(de)層次，設計新的(de)産品，以滿足不同的(de)市場(chǎng)主體和(hé)參與者差異化(huà)的(de)個(gè)性需求。正是這(zhè)一過程促使金融市場(chǎng)實現不斷的(de)創新發展，推動了(le)市場(chǎng)的(de)繁榮。尤其在當前我國經濟步入新常态的(de)背景下(xià)，健全的(de)多(duō)層次資本市場(chǎng)對(duì)于滿足企業融資需求，支持實體經濟發展具有無可(kě)替代的(de)作用(yòng)。我國資本市場(chǎng)經過多(duō)年發展，已經初步具備多(duō)層次的(de)市場(chǎng)格局。但是，在市場(chǎng)的(de)運行秩序、投資者權益保護、違法違規現象查處等方面，相關的(de)法律制度還(hái)有不足，有待進一步完善。同時(shí)值得(de)注意的(de)是，在規範發展多(duō)層次資本市場(chǎng)的(de)過程中，應當避免無序建立交易平台，重複建設或割裂交易市場(chǎng)的(de)行爲，同時(shí)嚴格防止和(hé)取締違規設立的(de)各類交易場(chǎng)所。

另一方面，金融業是競争性的(de)服務業，隻有加強市場(chǎng)競争，才能促進金融市場(chǎng)的(de)繁榮發展，優化(huà)資源配置，爲實體經濟提供必要的(de)競争性金融供給。而金融機構市場(chǎng)化(huà)退出機制正是保障市場(chǎng)有序競争、防範道德風險的(de)基礎性制度。現行法律制度中關于金融機構退出的(de)規定已較爲陳舊(jiù)，亟需按照(zhào)黨的(de)十八屆三中全會要求予以補充完善。目前《存款保險條例》已經出台，建立了(le)金融機構退出時(shí)存款人(rén)保護的(de)相關制度。在此基礎上，需要明(míng)确金融機構經營失敗時(shí)的(de)退出規則，包括風險補償和(hé)分(fēn)擔機制，進一步厘清政府和(hé)市場(chǎng)的(de)邊界，加強市場(chǎng)約束，防範道德風險，從根本上防止金融體系風險的(de)積累。

金融監管制度改革的(de)挑戰

長(cháng)期以來(lái)，我國金融業發展堅持分(fēn)業經營的(de)原則，相應地，金融監管主要實行分(fēn)業監管、機構監管的(de)模式。但随著(zhe)金融創新發展，金融業綜合經營的(de)趨勢日益明(míng)顯，交叉性金融工具和(hé)業務不斷湧現，金融業各子行業的(de)邊界越發模糊。尤其在互聯網金融等新型的(de)金融業态中，不少産品和(hé)業務涉及多(duō)個(gè)領域，難以簡單劃分(fēn)到傳統的(de)分(fēn)業經營的(de)框架中。推進金融領域依法行政需要明(míng)确劃分(fēn)金融管理(lǐ)職責，加強監管協調，需要中央金融管理(lǐ)部門和(hé)地方部門根據中央界定的(de)職責和(hé)責任，各司其職，加強協作，共同促進金融發展，維護金融穩定。有鑒于此，金融監管制度也(yě)需要進一步深化(huà)改革，從傳統的(de)分(fēn)業監管、機構監管爲主向功能監管轉變。要實現這(zhè)一轉變，需要在法律制度上作出安排：對(duì)現有按機構類型監管的(de)原則進行改革，從業務類型角度出發，對(duì)同類業務采取相同監管标準，避免監管套利；構建金融控股公司監管制度框架，加強對(duì)金融控股母公司和(hé)集團整體的(de)監管；加強中央銀行與其他(tā)金融監管部門的(de)信息共享與溝通(tōng)，加強監管協調，避免重複監管和(hé)監管空白；完善自律組織和(hé)自律管理(lǐ)的(de)法律框架，明(míng)确行政管理(lǐ)與自律管理(lǐ)之間的(de)職責劃分(fēn)，加強市場(chǎng)自律管理(lǐ)。

黨的(de)十八大(dà)和(hé)十八屆二中、三中全會提出了(le)要深化(huà)行政審批制度改革，加快(kuài)政府職能轉變。本屆政府組成以來(lái)，把加快(kuài)轉變政府職能、簡政放權作爲開門第一件大(dà)事，把深化(huà)行政審批制度改革作爲重要抓手和(hé)突破口。這(zhè)要求金融管理(lǐ)工作盡快(kuài)完成從注重事前審批向加強事中、事後監管的(de)轉變，有關管理(lǐ)制度也(yě)須盡快(kuài)修改完善，爲改革提供保障。

下(xià)一階段重點金融立法項目

國家正在編制“十三五”規劃，其中将會對(duì)金融工作提出更高(gāo)的(de)要求，爲了(le)更好地完成“十三五”規劃的(de)任務，下(xià)一階段需要重點推進以下(xià)金融立法項目。

修訂《中國人(rén)民銀行法》。近年來(lái)，我國經濟金融形勢發生了(le)顯著變化(huà)，金融體制改革持續推進，人(rén)民銀行的(de)職能也(yě)随之不斷發生變化(huà)。另一方面，經過此次國際金融危機的(de)沖擊，加強中央銀行宏觀審慎監管，充分(fēn)發揮中央銀行維護金融穩定的(de)重要作用(yòng)成爲國際社會的(de)一個(gè)基本共識。在這(zhè)一背景下(xià)，針對(duì)人(rén)民銀行長(cháng)期以來(lái)履職中存在的(de)法律問題和(hé)職能轉變發展的(de)需要，并結合國際金融監管改革的(de)經驗，有必要再次修訂現行《中國人(rén)民銀行法》。此次修法的(de)重點應當是：加強人(rén)民銀行靈活制定和(hé)實施貨币政策和(hé)信貸政策的(de)能力；明(míng)确人(rén)民銀行宏觀審慎管理(lǐ)職責，構建我國金融宏觀審慎管理(lǐ)框架；細化(huà)金融穩定職責及手段，明(míng)确系統重要性金融機構監管、系統性風險處置與救助、金融控股公司監管等制度；完善對(duì)金融市場(chǎng)、支付體系等領域的(de)管理(lǐ)規定；強化(huà)人(rén)民銀行獲取履職信息的(de)能力；完善人(rén)民銀行的(de)金融監管措施以及其他(tā)職責的(de)有關規定。

修訂《外彙管理(lǐ)條例》。實現人(rén)民币資本項目可(kě)兌換是深化(huà)金融體制改革、完善金融市場(chǎng)體系的(de)重要内容，也(yě)是黨的(de)十八屆三中全會明(míng)确的(de)改革目标。修改《外彙管理(lǐ)條例》是推動人(rén)民币資本項目可(kě)兌換的(de)必要法律前提。爲落實黨中央、國務院簡政放權、依法行政要求，進一步深化(huà)資本項目外彙管理(lǐ)改革，人(rén)民銀行會同國家外彙管理(lǐ)局已經進行了(le)一系列大(dà)刀(dāo)闊斧的(de)改革，并取得(de)了(le)顯著成效。下(xià)一步，人(rén)民銀行将會同國家外彙管理(lǐ)局盡快(kuài)修改《外彙管理(lǐ)條例》的(de)相關内容，爲推進人(rén)民币資本項目可(kě)兌換提供法律保障。

制定《非存款類放貸組織條例》。非金融機構放貸人(rén)是我國信貸市場(chǎng)中重要的(de)一類主體。近年來(lái)，随著(zhe)我國經濟快(kuài)速發展，各種資金需求的(de)不斷擴大(dà)，非金融機構放貸組織悄然崛起，已成爲信貸市場(chǎng)中不可(kě)忽視的(de)重要角色。但以小額貸款公司爲代表的(de)多(duō)數非金融機構貸款人(rén)，面臨法律規範缺位、法律地位不明(míng)的(de)問題，實踐中還(hái)有大(dà)量以投資咨詢公司、資産管理(lǐ)公司等名義經營放貸業務的(de)其他(tā)組織脫離監管。對(duì)這(zhè)些以小額貸款公司爲代表、經營放貸業務的(de)非存款類放貸組織，應制定《非存款類放貸組織條例》加以規範。考慮到非存款類放貸組織具有以自有資本放貸、不吸收公衆存款的(de)特點，對(duì)此類組織的(de)監管應當與存款類機構相區(qū)别。法規應當以商業行爲監管和(hé)金融消費權益保護爲重點，明(míng)确地方政府的(de)監督管理(lǐ)職責，并對(duì)目前民間借貸中涉及的(de)重點問題，如不得(de)吸收存款、不得(de)掠奪性放貸、不得(de)以非法手段催債等予以規範。

修訂《現金管理(lǐ)暫行條例》。1988年國務院發布的(de)《現金管理(lǐ)暫行條例》對(duì)于規範現金使用(yòng)、減少現金的(de)流通(tōng)量、防止通(tōng)貨膨脹起到了(le)積極的(de)作用(yòng)。但随著(zhe)經濟形勢的(de)快(kuài)速發展，該條例中的(de)主要制度如現金庫存核定、現金用(yòng)途限制、強制轉賬等規定已與社會實際脫節，實踐中難以執行，造成目前現金管理(lǐ)制度存在較大(dà)漏洞。另一方面，現金不具有個(gè)人(rén)特殊标記，現金交易難以追蹤、取證和(hé)定性，現金的(de)大(dà)量流通(tōng)爲偷稅、洗錢、腐敗等違法犯罪行爲提供了(le)便利。國務院也(yě)明(míng)确提出要盡快(kuài)出台并實施新的(de)現金管理(lǐ)制度。因此，有必要盡快(kuài)修改《現金管理(lǐ)暫行條例》，加強現金存取管理(lǐ)，鼓勵和(hé)引導法人(rén)、其他(tā)組織、個(gè)人(rén)使用(yòng)非現金支付工具，減少現金流通(tōng)。

此外，未來(lái)金融立法工作中還(hái)需要修訂《商業銀行法》，适應銀行業金融機構的(de)改革發展需要；加快(kuài)《證券法》修訂，支持證券市場(chǎng)繁榮健康發展；推進《保險法》修改，加快(kuài)保險業市場(chǎng)化(huà)改革；完善《物(wù)權法》《破産法》《信托法》等基礎法律法規，保護投資人(rén)、債權人(rén)等金融市場(chǎng)參與主體的(de)合法權益；加快(kuài)《期貨法》制定，完善期貨法律制度；推動制定上市公司監管條例、私募投資基金條例、融資擔保公司條例、商業銀行破産風險處置條例等。