周小川談政策性銀行改革：資本約束是核心
楊燕青 聶偉柱 李德尚玉 徐燕燕
●金融危機後全球開始重新認識開發性和(hé)政策性金融的(de)作用(yòng)。
●國家對(duì)開發性金融的(de)支持表現爲一種增信。
●資本約束在一定程度上可(kě)以解決商業銀行和(hé)政策性銀行之間的(de)争議(yì)。
●對(duì)于國家的(de)指令性業務，政策性銀行可(kě)設置和(hé)商業銀行一般貸款不一樣的(de)風險權重。
●開發和(hé)政策性銀行的(de)主體業務是自主決策的(de)自營性金融業務。
●不必嚴格限制政策性銀行吸收存款。
●我國的(de)系統重要性銀行應包括三家政策性銀行。
●未來(lái)資本項目可(kě)兌換時(shí)，不一定要限定政策性銀行在國内或者國外發債。
●集團内切塊後，政策性銀行可(kě)以嘗試在資本市場(chǎng)融資。
●加強公司治理(lǐ)，建立董事會是政策性銀行本輪改革的(de)題中應有之義。
十年一個(gè)輪回。
十年前的(de)2005年，建設銀行(5.67, 0.00, 0.00%)在香港上市，打響了(le)國有獨資商業銀行股份制改革的(de)第一槍。十年之後，改革的(de)接力棒傳遞到了(le)政策性銀行手中。
與當年的(de)商業銀行改革相比，政策性銀行的(de)改革也(yě)許并不遜色。從資産規模來(lái)看，目前，國家開發銀行(下(xià)稱“國開行”)、中國進出口銀行(下(xià)稱“口行”)和(hé)中國農業發展銀行(下(xià)稱“農發行”)三家銀行的(de)資産規模超過15萬億。這(zhè)一數字與當年啓動改革時(shí)的(de)四大(dà)行相當。
回想當年國有獨資商業銀行的(de)改革，不能不提一個(gè)關鍵人(rén)物(wù)：中國人(rén)民銀行[微博]行長(cháng)周小川。作爲國有獨資商業銀行股份制改革試點工作領導小組辦公室主任，他(tā)是國有銀行改革的(de)操刀(dāo)人(rén)。
正是周小川當年創造性地提出外彙注資國有商業銀行改革方案，解決了(le)國有商業銀行資本金嚴重不足的(de)困境。由此，各家國有銀行得(de)以開啓财務重組、注資、引入戰投、股改上市的(de)改革路徑。十年後的(de)今天，四家大(dà)型銀行悉數跻身世界前十大(dà)銀行之列。
随著(zhe)金融改革的(de)漸次推進，政策性銀行在2015年将迎來(lái)改革的(de)高(gāo)峰。4月(yuè)12日，中國政府網披露，三家政策性銀行改革方案已獲國務院批複同意：國開行堅持開發性金融機構定位；口行要強化(huà)政策性職能定位；而農發行要堅持以政策性業務爲主體。
如何理(lǐ)解三家政策性銀行的(de)新定位？改革将如何具體推進？資本金缺口有多(duō)大(dà)？從哪些渠道補充？監管又将如何實施？目前備受關注的(de)地方融資平台，是否會拖累三家銀行的(de)改革？在經濟下(xià)行期，如何發揮政策性銀行穩增長(cháng)的(de)功效，同時(shí)又确保實現政策性銀行和(hé)商業銀行的(de)公平競争？在“一帶一路”等“走出去”政策的(de)戰略框架下(xià)，政策性銀行又将被賦予何種新的(de)使命？
圍繞這(zhè)一系列問題，始于博鳌論壇期間，中國人(rén)民銀行[微博]行長(cháng)周小川接受了(le)《第一财經日報》的(de)專訪。随著(zhe)改革的(de)縱深推進，我們近日就此話(huà)題再次采訪了(le)周小川。
呈現于讀者面前的(de)是中國開發性金融和(hé)政策性金融在全球思潮演變和(hé)曆史縱深下(xià)的(de)全新發展戰略圖景。在周小川看來(lái)，資本約束是約束機制的(de)核心，也(yě)是政策性銀行改革的(de)出發點和(hé)落腳點。而國開行和(hé)口行的(de)資本金補充問題已經解決，農發行即将解決。“以前最擔心政策性業務不在乎盈虧、盲目擴張規模的(de)問題，現在要通(tōng)過資本約束加以解決。”他(tā)表示。
展望未來(lái)，“如果我們能在已有的(de)實踐基礎上，借鑒好的(de)經驗，不斷動态改進，或許三家行的(de)模式能成爲中國特色道路中有光(guāng)彩的(de)一部分(fēn)。”周小川表示。
“還(hái)原”改革始末
第一财經日報：關于政策性銀行改革的(de)具體方案討(tǎo)論日久，而今天對(duì)三家銀行的(de)改革又和(hé)最初設立政策性銀行的(de)目标直接相關，最初是在怎樣的(de)背景下(xià)建立了(le)這(zhè)三家政策性銀行？
周小川：政策性金融和(hé)開發性金融經曆了(le)周期性變化(huà)，對(duì)其的(de)理(lǐ)解也(yě)在不斷演進和(hé)深化(huà)。
政策性銀行源自于黨的(de)十四大(dà)和(hé)十四屆三中全會的(de)設計。當時(shí)的(de)想法是把政策性金融和(hé)商業性金融分(fēn)離，讓專業銀行真正轉型爲商業銀行。後來(lái)，農口說也(yě)需要一個(gè)，就成了(le)三家。
其時(shí)的(de)工、農、中、建被稱爲四大(dà)專業銀行。所謂專業銀行，就是按專業領域劃定疆域區(qū)隔，而非通(tōng)過競争來(lái)改善金融服務和(hé)資源配置；各領域内具有政策性含義的(de)業務也(yě)要由專業銀行來(lái)承擔。例如，國家要支持的(de)農業領域，農業銀行(3.34, 0.00, 0.00%)就要出資放貸；工業領域的(de)項目資金支持主要靠工行。當時(shí)是20世紀90年代初，有些工廠非常困難，工人(rén)過年吃(chī)頓餃子都要借錢，這(zhè)就有所謂的(de)“包餃子貸款”；還(hái)有一些按生産線發放的(de)貸款，即使企業處于虧損狀态，隻要某條生産線生産的(de)産品有市場(chǎng)需求就可(kě)以申請貸款，這(zhè)種類型的(de)貸款叫作“封閉貸款”，但實際上貸款主體是企業，企業将資金具體用(yòng)到哪裏，銀行很難搞清楚。
在這(zhè)種情況下(xià)，專業銀行無法按照(zhào)改革設計順利轉型爲提供競争性金融服務的(de)商業銀行。如何解決？這(zhè)就有了(le)建立政策性金融的(de)考慮，即政策性業務由政策性銀行來(lái)承擔，而工、農、中、建四家銀行不再承擔政策性業務，真正走向商業化(huà)改革。
起初，大(dà)家對(duì)政策性銀行的(de)看法比較負面，認爲政策性銀行的(de)任務就是承擔經濟轉軌期間的(de)“轉軌成本”，将來(lái)如果經營得(de)不好，或者轉軌接近完成時(shí)，任務完成了(le)就關掉。在政策性銀行發展的(de)過程中，1999年成立金融資産管理(lǐ)公司，也(yě)承接了(le)一部分(fēn)政策性不良資産，比如國開行就剝離了(le)煤炭行業的(de)一些不良資産。
道理(lǐ)上，政策性金融是準财政性功能，需财政給予補貼或支持。但90年代我國财政很困難，稅收占GDP僅爲10%出頭。結果，國開行自己逐漸摸索出一條服務國家戰略、依托信用(yòng)支持、不靠補貼、市場(chǎng)運作、自主經營、注重長(cháng)期、保本微利、财務可(kě)持續的(de)稱作“開發性金融”的(de)路子。其實，這(zhè)也(yě)是個(gè)不斷探索、不斷完善的(de)概念，使“開發性金融”與“政策性金融”有了(le)區(qū)别。
前段時(shí)間我讀《經濟學人(rén)》(TheEconomist)雜(zá)志，有篇關于亞洲基礎設施投資銀行的(de)文章(zhāng)，題目是“開發性金融的(de)影(yǐng)響”，就使用(yòng)了(le)開發性金融的(de)概念。
日報：就經濟學思潮而言，全球曆史上也(yě)是三十年河(hé)東、三十年河(hé)西，開發性金融經曆了(le)思潮的(de)演變，是否也(yě)與此有關？
周小川：對(duì)，最初全球的(de)思潮不太傾向于開發性金融。一方面是因爲開發性金融很可(kě)能虧損；另一方面，這(zhè)和(hé)主流經濟學的(de)變遷也(yě)有很大(dà)關系，經曆過五六十年代的(de)凱恩斯主義及其後的(de)新凱恩斯主義學派盛行後，80年代興起了(le)新保守主義，随著(zhe)英國撒切爾政府強調市場(chǎng)和(hé)私營部門，限制政府幹預，全球都傾向于相信：當政府更加依賴市場(chǎng)化(huà)運作時(shí)，政策性金融和(hé)開發性金融就不那麽重要了(le)。
這(zhè)個(gè)周期中的(de)一個(gè)重大(dà)事件是日本長(cháng)期信用(yòng)銀行(Long-termCreditBankofJapan)的(de)倒閉。日本長(cháng)期信用(yòng)銀行的(de)運行模式類似國開行，不吸收存款，主要依靠發債，注重爲長(cháng)期項目融資。由于其準政府色彩，發債成本略低。上世紀80年代日本泡沫經濟進入高(gāo)峰期，在海外投資的(de)狂潮中，從高(gāo)爾夫球場(chǎng)到洛克菲勒大(dà)廈，背後都有日本長(cháng)期信用(yòng)銀行的(de)身影(yǐng)。90年代後期，由于不堪巨額損失，日本長(cháng)期信用(yòng)銀行倒閉，這(zhè)加劇了(le)其後相當長(cháng)時(shí)間全球範圍内對(duì)開發性金融的(de)否定思潮。
因此，在亞洲金融風波以後，全球的(de)政策性金融和(hé)開發性金融都在走下(xià)坡路。德國郵儲銀行進行了(le)私有化(huà)改革，日本的(de)小泉政府也(yě)提出要将日本郵儲銀行全面私有化(huà)。歐洲投資銀行(EIB)也(yě)啓動轉型，縮減以往的(de)基礎設施建設貸款而轉向重點支持中小企業發展。直至本輪國際金融危機之前，全球基本都延續了(le)這(zhè)樣的(de)看法和(hé)傾向。
但在本輪金融危機爆發後，人(rén)們發現，具有一定外部性的(de)公共融資難覓投資者，尤其是基礎設施、公用(yòng)設施和(hé)一些涉及重要戰略領域的(de)融資。于是開始想辦法用(yòng)好開發性金融，原本計劃把開發性金融轉型爲商業性金融的(de)國家，有些在搖擺，有些幹脆轉回來(lái)。
此外，危機爆發後西方國家的(de)商業性金融體系都出現了(le)“惜貸”的(de)情形。一方面源自商業銀行自身的(de)資産負債表狀況不佳；另一方面則是從回避風險的(de)角度出發，商業銀行當時(shí)認爲最好的(de)方法就是少發放貸款而持有現金，哪怕囤積現金也(yě)不貸款。這(zhè)些現象也(yě)使人(rén)們重新討(tǎo)論對(duì)開發性金融和(hé)政策性金融的(de)認識，即：可(kě)能還(hái)是需要開發性金融和(hé)政策性金融的(de)，而非全部都靠商業性金融機構。
國際上的(de)G30(經濟、金融名人(rén)論壇)2009年開始進行關于長(cháng)期融資與經濟增長(cháng)的(de)研究并撰寫報告。該報告提出，金融危機過後，全球金融體系還(hái)沒有爲支持經濟增長(cháng)做(zuò)好提供充足長(cháng)期融資的(de)準備，應該創設新的(de)金融工具和(hé)專門的(de)長(cháng)期融資機構；其中專門提及，亞洲主要新興市場(chǎng)國家可(kě)運用(yòng)多(duō)餘的(de)外彙儲備，以形成穩定的(de)長(cháng)期資金來(lái)源。2012年對(duì)報告進行討(tǎo)論的(de)時(shí)候，G30注意到中國的(de)國開行、巴西的(de)開發銀行(BNDES)在中長(cháng)期開發和(hé)投資中發揮了(le)重要作用(yòng)，其中還(hái)特别提到了(le)國開行原董事長(cháng)陳元同志關于開發性金融那本書(shū)——《政府與市場(chǎng)之間：開發性金融的(de)中國探索》。
最近，歐盟推出3150億歐元的(de)投資計劃——“容克計劃”(Juncker'sInvestmentPlan)，很大(dà)程度上也(yě)是依靠歐洲投資銀行(EIB)來(lái)實施的(de)。EIB成立于上世紀50年代，中間也(yě)有過方向調整，但如今“容克計劃”的(de)推出正好使其派上用(yòng)場(chǎng)。
還(hái)有件事需要提一下(xià)，西方國家80年代末開始的(de)稅收改革也(yě)與前述經濟思潮的(de)轉變相聯系，一是改掉過高(gāo)的(de)所得(de)稅稅率和(hé)高(gāo)額累進制，實行寬稅基、簡稅率；二是大(dà)力推行使用(yòng)者付費，比如收費公路之類。這(zhè)使得(de)過去許多(duō)人(rén)認爲隻能财政出錢幹的(de)事，變成有可(kě)能讓市場(chǎng)來(lái)解決，财政支出占GDP的(de)比重也(yě)可(kě)以略低一些。這(zhè)對(duì)開發性金融很重要，在傳統的(de)純公益性和(hé)商業性之間出現一個(gè)區(qū)間，可(kě)以探討(tǎo)如何去實現、去融資。其實，當前廣泛談論的(de)PPP也(yě)是這(zhè)種探索。
日報：那麽，到底什(shén)麽是開發性金融？
周小川：陳元對(duì)此有建立在實踐經驗基礎上的(de)論述，我就不去定義了(le)，隻講點理(lǐ)解。首先，開發性金融與政策性金融存在區(qū)别。政策性金融強調政策需要，不太強調盈虧，虧損會由國家補貼。因此，政策性金融也(yě)容易引發争議(yì)。比如，既然是國家政策需要，爲什(shén)麽不用(yòng)預算(suàn)資金？這(zhè)中間會不會有一些灰色地帶，應該怎樣做(zuò)更好？而開發性金融則有所不同，開展的(de)是符合國家發展戰略但不虧損的(de)業務。例如90年代後期國開行支持的(de)“兩基一支”(即基礎設施、基礎産業、支柱産業)和(hé)後來(lái)的(de)支持“走出去”。盡管業務随著(zhe)國家戰略的(de)導向會發生動态變化(huà)，但經營方針是總體上不能虧損——有人(rén)将這(zhè)種模式歸納爲“保本微利”，要實現自我可(kě)持續發展。其次，傳統的(de)商業金融體系中缺少中長(cháng)期融資的(de)支柱。中短期的(de)業務可(kě)能商業性金融能做(zuò)好，長(cháng)期的(de)業務卻往往有空缺，市場(chǎng)配置資源的(de)有效性在長(cháng)期融資領域存在缺陷，需加以補充。因此，國開行提出需要有開發性金融去發揮補充市場(chǎng)和(hé)培育市場(chǎng)的(de)功能。
國家對(duì)開發性金融的(de)支持表現爲一種增信(CreditEnhancement)。從融資的(de)角度看，開發性金融不吸收儲蓄存款，主要依靠特定增信後在銀行間市場(chǎng)發債融資。融資成本不是太高(gāo)，但是也(yě)不便宜，比存款基準利率要高(gāo)。雖然商業銀行依據存款基準利率定價并吸收存款，但考慮到商業銀行吸收存款有經營成本，還(hái)有機構人(rén)員(yuán)開支，所以兩者相比，開發性金融在融資方面略具一點成本優勢，體現出增信的(de)作用(yòng)。增信不同于擔保或兜底，方法也(yě)有若幹種，目前，人(rén)民銀行和(hé)監管部門将政策性銀行的(de)債券定義爲“政策性金融債”，就是給予一定的(de)增信支持。國家對(duì)開發性金融并沒有明(míng)确的(de)财政擔保，财政也(yě)沒有出具安慰函。此外，國開行做(zuò)的(de)業務中有一部分(fēn)是地方政府統借統還(hái)的(de)，今後還(hái)需要更多(duō)地探討(tǎo)不依賴地方政府的(de)路子。
從這(zhè)些方面看，中國最初創立開發性金融時(shí)并沒有形成關于業務模式的(de)完整體系，但是摸索了(le)一些基于國家戰略、自主經營、自主決策的(de)路子；同時(shí)強調保本微利，也(yě)就意味著(zhe)講求效益，不能賠錢。
日報：三家銀行演變至今，财務狀況究竟怎樣？具體的(de)改革是否有區(qū)别對(duì)待？
周小川：開發性金融剛提出的(de)時(shí)候，大(dà)家說它還(hái)需要經曆時(shí)間的(de)檢驗，需要通(tōng)過若幹年證明(míng)确實沒賠錢。90年代，人(rén)們還(hái)沒有認識到開發性金融可(kě)行與否，及至2003~2005年國有銀行改革時(shí)，和(hé)建行、中行、工行一道，國開行也(yě)經曆了(le)外部審計師審計，結果顯示資産質量顯著改善，不良資産比例低——實現了(le)可(kě)持續發展，從而說明(míng)多(duō)年實踐的(de)探索是有成效的(de)，開發性金融的(de)路子是有希望的(de)。這(zhè)個(gè)做(zuò)法對(duì)口行和(hé)農發行也(yě)有重大(dà)影(yǐng)響。口行也(yě)做(zuò)了(le)不少自主決策的(de)自營業務，認爲這(zhè)些業務符合國家發展戰略，同時(shí)也(yě)是自負盈虧、不尋求财政補貼。農發行2004年就申請擴大(dà)業務範圍至“農業綜合開發貸款”，後得(de)到了(le)國務院批準。該類業務自負盈虧，也(yě)屬于開發性金融，這(zhè)些年做(zuò)下(xià)來(lái)發展得(de)不錯，成爲農發行的(de)主要業務之一。
2006~2007年期間，正處于政策性金融商業化(huà)轉型思潮的(de)高(gāo)峰期，全球金融危機尚未發生，國内也(yě)開始討(tǎo)論政策性金融的(de)商業化(huà)轉型。國開行和(hé)口行有人(rén)認爲自身業務開展得(de)不錯，還(hái)消化(huà)了(le)不少不良資産，爲國家作出了(le)很大(dà)貢獻，不一定要轉型爲商業性銀行。但是在當時(shí)的(de)背景和(hé)形勢下(xià)，還(hái)是定了(le)将國開行轉型成爲商業性金融機構。到了(le)應對(duì)國際金融危機時(shí)，國家又覺得(de)需要發揮開發性金融的(de)作用(yòng)來(lái)服務國家戰略和(hé)應對(duì)金融危機。結合内外部環境的(de)變化(huà)，人(rén)們認爲中國已有工、農、中、建等不少大(dà)中型商業銀行，而政策性和(hé)開發性的(de)銀行隻此三家，可(kě)進一步摸索和(hé)發揮好開發性金融的(de)功能。目前，口行和(hé)農發行也(yě)有不少所謂的(de)“自營業務”，是自主決策、自擔風險、自負盈虧的(de)。但仍與商業性業務有所不同，都是圍繞國家戰略或政策方向的(de)，可(kě)以說也(yě)屬于開發性金融，即口行和(hé)農發行是同時(shí)在做(zuò)政策性和(hé)開發性兩類業務，隻不過與國開行相比，政策性業務仍占顯著的(de)比重，改革的(de)要求和(hé)定義也(yě)就有所不同。
在上述背景下(xià)，國開行明(míng)确爲開發性金融機構；口行和(hé)農發行則定義爲政策性金融機構，對(duì)政策性金融機構的(de)自營業務需分(fēn)賬管理(lǐ)。
财務健康和(hé)資本約束是核心
日報：在這(zhè)樣的(de)定位下(xià)，三家銀行的(de)财務能否保持穩健和(hé)可(kě)持續性？對(duì)這(zhè)三家銀行的(de)監管又将如何實施？
周小川：三家銀行保持穩健和(hé)可(kě)持續性确實很重要，這(zhè)也(yě)是這(zhè)次改革的(de)重點内容之一。轉軌經濟的(de)實踐表明(míng)，政策性機構容易有過度擴張的(de)沖動，成爲隻注重執行國家計劃而忽視财務績效的(de)非企業化(huà)實體；其領導人(rén)容易有眼睛向上、對(duì)可(kě)持續發展重視不夠的(de)毛病；容易有約束機制(特别是資本約束)欠缺和(hé)反複申請政策優惠的(de)傾向。解決以上問題也(yě)成爲本輪改革的(de)要點之一。從經驗出發，嚴格執行高(gāo)标準的(de)會計準則、嚴格按貸款的(de)未來(lái)損失概率來(lái)進行貸款分(fēn)類、有效的(de)内控和(hé)監管、保持資本充足率并實行資本約束、完善公司治理(lǐ)等是銀行不突發财務危機、穩健和(hé)可(kě)持續發展的(de)幾個(gè)關鍵環節。其中有幾項我們已在商業銀行改革中積累了(le)認識與經驗，就不在此多(duō)說了(le)。三家銀行尚未解決好的(de)問題之一是資本充足率及資本約束機制，這(zhè)會降低内控和(hé)監管的(de)有效性，也(yě)會在會計和(hé)貸款分(fēn)類上出現討(tǎo)價還(hái)價的(de)機會，容易出現過度擴張和(hé)财務隐患。
國際上討(tǎo)論了(le)幾十年如何保持銀行業穩健，從巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，還(hái)有巴塞爾監管核心原則和(hé)損失吸收能力，最終都離不開資本約束，找不出别的(de)替代方法。三家銀行也(yě)是如此，無非是如何籌集資本，不再搞低資本的(de)帶病運行。特别是當自營業務已占一定比例，資本約束更爲重要。
資本約束在一定程度上也(yě)可(kě)以解決商業銀行和(hé)政策性銀行之間的(de)争議(yì)。嚴格地說，開發性業務和(hé)商業性業務之間的(de)界限是有模糊性的(de)，商業銀行也(yě)可(kě)以做(zuò)開發性業務，但是有的(de)商業銀行不願意做(zuò)。二者的(de)競争經常會陷入互相指責之中，商業銀行的(de)理(lǐ)由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的(de)成本并不一樣。既然對(duì)銀行機構真正有效的(de)是資本約束，政策性銀行的(de)改革也(yě)要推行資本約束，使得(de)其風險加權資産所産生的(de)資本需求跟商業銀行的(de)标準基本一緻，内控和(hé)外部監管即可(kě)得(de)以明(míng)确，不再徘徊。
在資本的(de)計算(suàn)方法方面，三家銀行應參照(zhào)巴塞爾協議(yì)和(hé)通(tōng)用(yòng)的(de)銀行監管規則。其中的(de)區(qū)别，無非是如果一個(gè)項目是國家明(míng)确指示去做(zuò)的(de)，該資産出現損失後國家有意承擔的(de)話(huà)，可(kě)以把風險權重稍微降低一點，因爲畢竟有國家兜底。這(zhè)樣的(de)話(huà)，争議(yì)也(yě)就少了(le)。
日報：補充資本金在這(zhè)次改革中不可(kě)或缺。三家銀行的(de)資本金情況如何？有哪些安排和(hé)規劃？
周小川：三家銀行的(de)資本情況各不相同。國開行的(de)資本相對(duì)大(dà)一些，在2007年末的(de)時(shí)候，運用(yòng)外彙儲備注資了(le)200億美(měi)元，随後轉入彙金公司，因此情況略好；國開行現在資本充足率也(yě)有缺口，雖然差距不大(dà)，但是國開行的(de)盤子大(dà)，資産規模超過10萬億元，也(yě)需要補充一定的(de)資本。補充資本金可(kě)以有各種不同的(de)方式，如果國家财政不寬裕的(de)話(huà)，也(yě)可(kě)以用(yòng)其他(tā)的(de)方式先補充。不補的(de)話(huà)，資本充足率無法達标；隻有補充了(le)資本，達到一定的(de)資本充足率，才能真正建立起約束機制。
口行的(de)問題相對(duì)較複雜(zá)。1994年時(shí)，其資本金是50億元人(rén)民币，後來(lái)一直沒有增資，現在所有者權益有300億元(2014年末，口行所有者權益282億元)。口行的(de)資本充足率隻有2%左右(2014年末，口行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協議(yì)Ⅰ規定的(de)8%的(de)資本充足率作爲标準，資本金也(yě)嚴重不足，需要大(dà)幅增資。此輪國際金融危機以後，根據巴塞爾協議(yì)Ⅲ，各國都提高(gāo)了(le)資本充足率的(de)标準，起碼要達到10.5%~11%左右。
農發行同樣缺少資本金。近年來(lái)農産品(15.66, 0.00, 0.00%)收購(gòu)體制發生了(le)變化(huà)，過去收購(gòu)糧食、棉花是政策性業務，即使虧損也(yě)要收購(gòu)；後來(lái)一部分(fēn)變成了(le)自營性收購(gòu)，隻有啓動最低收購(gòu)價和(hé)臨時(shí)收儲政策的(de)才是政策性業務。雖然不是傳統意義上的(de)政策性業務了(le)，但還(hái)帶有一定的(de)政策性色彩，如果誰都不去收，農民怎麽辦？農發行還(hái)有一個(gè)曆史包袱影(yǐng)響了(le)資本充足率，即90年代初有很多(duō)農業專項貸款發生損失。農發行現在的(de)盈利狀況不錯，國家也(yě)承諾允許其用(yòng)未來(lái)的(de)盈利轉補資本金，包括未來(lái)上交的(de)所得(de)稅等等。所以，通(tōng)過一定的(de)措施也(yě)可(kě)以使農發行有一個(gè)未來(lái)可(kě)預期的(de)資本補充，使資本充足率問題大(dà)體得(de)以解決。
解決資本充足率問題，三家銀行可(kě)以采取不同措施。可(kě)以從體現公共性、體現國家利益的(de)戰略出資人(rén)中選擇注資主體，包括财政、社保基金和(hé)其他(tā)一些體現公共性的(de)投資主體。過去國開行和(hé)口行借用(yòng)了(le)部分(fēn)外彙儲備發放“走出去”貸款，可(kě)以實施債轉股并階段性持股。其實，商業銀行的(de)資本中也(yě)有一部分(fēn)曾來(lái)源于外儲。總之，政策性、開發性金融機構改革的(de)核心仍是要強調資本約束和(hé)資本充足。以前最擔心政策性業務不在乎盈虧、盲目擴張規模的(de)問題，現在要通(tōng)過資本約束加以解決。
日報：雖然開發性銀行與商業銀行面臨基本相同的(de)監管要求，但在一些具體的(de)風險權重上會有怎樣的(de)差别？
周小川：監管特殊性方面可(kě)不必強調得(de)太多(duō)。通(tōng)過實際賬面數據不難發現，國家指令性業務的(de)比例相當低。更多(duō)的(de)是這(zhè)樣一種情況，國家希望這(zhè)件事情能夠由金融機構來(lái)做(zuò)，但是并沒有指定非要某一家金融機構做(zuò)，政策性、開發性金融機構覺得(de)能做(zuò)就可(kě)以做(zuò)，如果不能做(zuò)也(yě)不強求。
對(duì)于一些國家希望做(zuò)，但沒有補貼和(hé)兜底的(de)情況，三家銀行可(kě)以量力而爲。正如國開行同志所說的(de)，開發性金融強調銀行自主決策。方向上是國家戰略所需要的(de)，但也(yě)要自主決策，不能是行政命令，國開行主要在做(zuò)這(zhè)部分(fēn)業務。
确實會有小比例的(de)業務國家希望按指令實施，國家也(yě)會承擔未來(lái)的(de)風險。這(zhè)種業務具體有兩種做(zuò)法：一種是事前規定補貼金額，看哪家銀行願意做(zuò)，不論是政策性銀行還(hái)是商業銀行，都可(kě)投标承擔。2007年主要想走這(zhè)條路，但後來(lái)發現有難度，事前承諾補貼有時(shí)不易做(zuò)到。第二種是承諾事後給予兜底，風險權重得(de)以降低，可(kě)設置和(hé)商業銀行一般貸款業務不一樣的(de)風險權重，而在内控和(hé)監管标準上就不再另開口子了(le)。但這(zhè)不是主體業務，主體還(hái)是三家銀行自主決策的(de)自營性金融業務。
日報：國開行爲了(le)支持棚戶區(qū)改造，設立了(le)專門的(de)事業部；央行[微博]用(yòng)抵押補充貸款(PSL)予以支持。在這(zhè)類案例中，國開行與商業銀行相比是否享有優惠？
周小川：具體到一些工具，比如PSL，并不是爲某項業務設計的(de)，更多(duō)是從貨币政策傳導的(de)角度來(lái)考慮的(de)。從央行的(de)角度看，PSL符合央行對(duì)未來(lái)中長(cháng)期利率走勢進行引導的(de)需要，當時(shí)的(de)情況是利率水(shuǐ)平應下(xià)行，但如果央行隻有短期政策利率，市場(chǎng)反應較慢(màn)，所以增加了(le)對(duì)中期和(hé)長(cháng)期的(de)利率指導，引導市場(chǎng)未來(lái)的(de)利率走勢，這(zhè)是一種前瞻性指引。另外，國際上一種普遍做(zuò)法是，向央行借錢一般要出具抵押品，有助于防範道德風險。PSL是要求有抵押的(de)，其價格就會與抵押品的(de)品質有關。央行今後還(hái)要更多(duō)地運用(yòng)這(zhè)種有抵押的(de)工具。
日報：對(duì)資本金的(de)約束會不會有一個(gè)緩沖帶？會不會打寬裕一些？
周小川：在解決三家銀行資本充足率的(de)過程中應該做(zuò)一些前瞻性的(de)準備，應該多(duō)留一點餘地，爲的(de)是讓它們在國民經濟中發揮應有的(de)作用(yòng)。
另外，既然開發性業務要求财務可(kě)持續、保本微利，機構自身也(yě)應有一定的(de)自我積累，再加上負債方的(de)資金成本相對(duì)有利，所以有條件實現部分(fēn)積累。
再有，資本充足率達标或略高(gāo)，有利于三家行在市場(chǎng)上發債融資，投資者會比較認可(kě)。
日報：這(zhè)幾家銀行以前主要通(tōng)過發行金融債等方式融資，未來(lái)它們是否可(kě)以吸儲？如果發債，隻在銀行間市場(chǎng)發還(hái)是也(yě)可(kě)以到海外發，未來(lái)是否還(hái)有其他(tā)的(de)方式？
周小川：我個(gè)人(rén)認爲，不一定有必要嚴格限制政策性銀行吸收存款。這(zhè)幾家銀行發放貸款之後，都要做(zuò)賬戶管理(lǐ)、支付管理(lǐ)。比如農發行的(de)農業綜合開發貸款，派生存款會占一定比例，允許有一點存款業務無大(dà)礙。不過，三家行最近若幹年以發債融資爲主的(de)狀況不會改變，除非突然出現一個(gè)能夠收購(gòu)商業銀行的(de)機會，但這(zhè)種機會也(yě)不容易出現。比如，國開行已經有10萬億元的(de)資産，需要的(de)存款大(dà)概要七八萬億元，很難找到具有這(zhè)麽大(dà)存款規模的(de)大(dà)機構；如果收購(gòu)小機構，不知道什(shén)麽時(shí)候能夠撐起七八萬億元的(de)存款量，所以短時(shí)間内改變不了(le)以發債融資爲主的(de)現狀。
全球在金融危機的(de)背景下(xià)，都在認真考慮應對(duì)銀行“大(dà)而不能倒”(toobigtofail)的(de)問題，也(yě)拿出了(le)一些設計。但在複蘇艱難的(de)情況下(xià)，當前還(hái)未做(zuò)到。我國的(de)系統重要性銀行，似應包括三家行，也(yě)應屬于國際或國内定義的(de)“系統重要性”銀行，“大(dà)而不能倒”一時(shí)還(hái)改變不了(le)。銀行類金融債在我國債市上占了(le)不小的(de)比例，價格略次于主權債，監管者認可(kě)其他(tā)金融機構投資于政策性金融債不占用(yòng)其資本，促進了(le)投資者的(de)認可(kě)。從央行作爲金融穩定當局和(hé)最後貸款人(rén)的(de)角度來(lái)講，也(yě)很難認可(kě)這(zhè)類“系統重要性”機構的(de)倒閉，而是強調要保持事前、事中的(de)穩健性。這(zhè)實際上構成了(le)三家行資産負債表負債方管理(lǐ)的(de)現實生态，也(yě)是它們在國民經濟中能發揮作用(yòng)的(de)條件，不是每個(gè)國家都有這(zhè)樣的(de)條件。
過去人(rén)民币不可(kě)兌換，外彙與人(rén)民币一直分(fēn)開管理(lǐ)，從而會對(duì)國内發債和(hé)國外發債做(zuò)出分(fēn)别處理(lǐ)。會出現這(zhè)樣的(de)情況，人(rén)民币融資的(de)話(huà)，可(kě)以發行政策性金融債；境外融資的(de)話(huà)，當前雖然便宜，但投資者可(kě)能會有不同的(de)看法。未來(lái)在資本項目逐漸可(kě)兌換的(de)情況下(xià)，本外币政策的(de)區(qū)分(fēn)會發生變化(huà)，不一定非要限定隻在國内發債或者隻在國外發債。
但是在國外發債存在兩個(gè)問題：一是目前國外發債價格較爲有利，但可(kě)能是一種階段性暫時(shí)現象。另外，盡管外債便宜，但國家還(hái)有宏觀審慎管理(lǐ)需要，有時(shí)不鼓勵借那麽多(duō)外債。這(zhè)和(hé)泰國在亞洲金融風波中的(de)教訓有關，當年泰國私人(rén)企業大(dà)量到海外借外債，在國内都是使用(yòng)本币，結果宏觀上貨币錯配造成金融風波的(de)潛在威脅。所以，這(zhè)方面還(hái)是需要有國家層面的(de)宏觀審慎管理(lǐ)，當然，這(zhè)些管理(lǐ)不限于針對(duì)這(zhè)三家銀行。
二是政策性銀行在海外發債是否有足夠的(de)信息披露和(hé)信用(yòng)評級。商業銀行國外發債，都有國際性評級和(hé)國際會計師做(zuò)的(de)外部審計，商業銀行往往在海外也(yě)發行股票(piào)，海外發債不存在太多(duō)問題。但如果政策性銀行在海外發債，要考慮信息披露和(hé)評級對(duì)自身是否有利，特别是資本充足率上不能丢分(fēn)。如若有利的(de)話(huà)，未來(lái)除了(le)宏觀審慎方面的(de)考慮，其他(tā)方面不一定要有過多(duō)的(de)限制。
發債給外國投資者，他(tā)們願不願意買或者要求什(shén)麽價格，就得(de)服從市場(chǎng)，讓市場(chǎng)選擇。
日報：長(cháng)期看這(zhè)幾家銀行仍會面臨資本補充的(de)問題，是否會考慮上市？或者引入戰略投資者？
周小川：這(zhè)一輪改革先主要解決約束機制和(hé)功能定位等問題。這(zhè)些問題解決之後，開發性業務在财務上可(kě)持續，按理(lǐ)說就會有一定盈利。如果資本積累略低于擴張速度，國家可(kě)以視能力提供補充資本支持。如果國家沒有補充的(de)話(huà)，未來(lái)的(de)業務需求又大(dà)于資本自我補充速度，那麽有兩種選擇：一是按資本自我補充的(de)速度控制業務擴張，可(kě)以少做(zuò)一些、做(zuò)精一點；二是吸收其他(tā)資本。從理(lǐ)論上看，開發性金融服務國家戰略、保本微利，回報率可(kě)能低于私人(rén)資本回報率，但有的(de)投資者可(kě)能看中其長(cháng)期的(de)資本回報，也(yě)會考慮投入，這(zhè)是建立在投資者對(duì)其前景預期基礎上的(de)自願投資。
到目前爲止，改革方案沒有提是否在資本市場(chǎng)做(zuò)股權融資，未來(lái)有兩種可(kě)能性：一是剛剛達到保本微利，尚不具備足夠的(de)吸引力上市融資；二是把業務切成幾塊，其中有一塊可(kě)以獨立出來(lái)發行并上市。
日報：這(zhè)種做(zuò)法在國際上有沒有形成先例？
周小川：國際上一些開發性機構都開始實行集團制架構。所謂集團制，世界銀行[微博]集團、德國複興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團下(xià)屬機構之一的(de)國際金融公司(IFC)商業性特征比較濃；而集團成員(yuán)之一的(de)國際開發協會(IDA)，則援助色彩就比較濃厚；另一成員(yuán)國際複興開發銀行(IBRD)也(yě)是開發性的(de)機構，以支持中等收入國家爲主。因此，業務是可(kě)以分(fēn)塊的(de)。
改革的(de)争議(yì)之一是能否允許搞集團形式。集團内切塊以後，有沒有可(kě)能通(tōng)過資本市場(chǎng)融資？看來(lái)可(kě)以嘗試，但沒有特别地明(míng)确未來(lái)會怎麽樣，因爲這(zhè)還(hái)涉及混業經營的(de)問題。
未來(lái)還(hái)有諸多(duō)挑戰
日報：未來(lái)在公司治理(lǐ)層面，會對(duì)這(zhè)三家銀行有何要求？
周小川：會有要求。國開行已經成立了(le)董事會；口行過去有董事會，後來(lái)停止運轉了(le)，現在要重建；農發行的(de)董事會也(yě)正在設計。加強公司治理(lǐ)，建立董事會是本輪改革題中應有之義。
政策性銀行的(de)董事會與商業性金融機構的(de)董事會可(kě)能有區(qū)别。商業性金融機構董事會基本按照(zhào)股東利益來(lái)安排，但是國際上也(yě)有一些大(dà)型商業銀行的(de)董事會包括兩到三個(gè)有政府色彩或者公衆利益色彩的(de)人(rén)擔任董事，履行社會和(hé)公衆義務；這(zhè)些人(rén)不一定叫獨立董事，獨立董事應該是代表中小股東的(de)。
類似地，三家銀行的(de)董事會也(yě)會是混合型，因爲它們承擔著(zhe)服務國家發展戰略的(de)職能，所以政府代表的(de)比重會大(dà)一些；同時(shí)也(yě)要有出資人(rén)利益的(de)代表，達到較好的(de)平衡，既要有資本約束、保持财務健康，也(yě)要切實符合服務國家戰略發展需要的(de)方向。
日報：地方融資平台目前備受關注，會不會拖累三家銀行？
周小川：融資平台的(de)問題，會不會造成開發性金融資本金又變得(de)明(míng)顯不足？目前的(de)分(fēn)類是：地方政府融資平台裏的(de)融資有一部分(fēn)有收益；也(yě)有一部分(fēn)是純粹公益性質的(de)，必須用(yòng)地方政府的(de)綜合稅收收入來(lái)償還(hái)；還(hái)有一部分(fēn)是混合型的(de)，市場(chǎng)能夠償還(hái)大(dà)部分(fēn)，小部分(fēn)缺口仍需地方政府用(yòng)綜合收入來(lái)償還(hái)。
如果地方政府在建融資平台并融資時(shí)，相當一部分(fēn)有擔保或者變相擔保，過去承諾的(de)應該繼續向銀行履行承諾。承諾有多(duō)種方式，例如基礎設施的(de)收費标準、平行競争的(de)限制等等，既可(kě)以說是地方政府的(de)擔保，也(yě)可(kě)以說是地方政府對(duì)未來(lái)經營項目所設定的(de)條件給出承諾。無論地方政府債務下(xià)一步如何處理(lǐ)和(hé)重整，過去做(zuò)出的(de)承諾都應該履行。不然的(de)話(huà)，不僅對(duì)政策性和(hé)開發性金融機構有影(yǐng)響，對(duì)其他(tā)大(dà)量參與融資平台項目的(de)商業銀行也(yě)有影(yǐng)響，會産生較大(dà)的(de)負面沖擊。
日報：三家銀行和(hé)“一帶一路”發展戰略密切相關嗎？
周小川：當然相關，相當一部分(fēn)“走出去”項目都可(kě)以看到國開行和(hé)口行的(de)身影(yǐng)。這(zhè)之前，它們已做(zuò)了(le)不少工作，響應國家“走出去”号召，部署了(le)不少力量，在很多(duō)國家和(hé)地區(qū)做(zuò)了(le)大(dà)量的(de)工作。
應當說，商業銀行也(yě)在“走出去”，也(yě)做(zuò)了(le)不少工作。由于前一階段商業銀行處在内部改革的(de)過程中，發展海外業務較爲穩健、謹慎。國開行和(hé)口行則步子更大(dà)一些，抓住機會服務國家戰略需求。國開行通(tōng)過很多(duō)自己的(de)努力支持了(le)一些新區(qū)域的(de)“走出去”；口行原本主要支持貿易，後來(lái)也(yě)設立了(le)專門的(de)投資基金，主動參與投資項目。總體上看，政策性銀行、開發性銀行在“一帶一路”方面确實做(zuò)了(le)大(dà)量工作。同時(shí)，國開行和(hé)口行也(yě)是絲路基金的(de)出資者。
下(xià)一步，資産質量的(de)把握至關重要。如果資産質量把握得(de)好，政策性銀行和(hé)開發性銀行就可(kě)以發揮更大(dà)作用(yòng)；如果資産質量把握得(de)不好，也(yě)會有階段性的(de)收縮和(hé)調整。在這(zhè)方面，三家銀行和(hé)商業銀行面臨的(de)資本約束是類似的(de)。
日報：三家銀行的(de)未來(lái)前景如何？
周小川：總的(de)來(lái)講，三家行的(de)改革及其未來(lái)道路還(hái)要接受實踐的(de)考驗，畢竟銀行業是個(gè)高(gāo)風險、影(yǐng)響廣的(de)行業，不少國際知名大(dà)銀行都有艱難掙紮的(de)經曆。如果我們能在已有的(de)實踐基礎上，借鑒好的(de)經驗，不斷動态改進，或許三家行的(de)模式能成爲中國特色道路中有光(guāng)彩的(de)一部分(fēn)。
